Aus- und Umbau der Energienetze –
Naturschutz und Kulturlandschaftspflege

Fachtagung am 8./9. März 2012

 

Vorträge

    Themenblock 1: Technischer und rechtlicher Rahmen
  1. Dipl.-Geogr. Renate Heintze : Aufgaben der Bundesnetzagentur beim Aus- und Umbau der Energienetze (pdf 0,1 MB)
  2. Prof. Dr. Hartmut Weyer: Ziele und Inhalte von Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) und Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG) (pdf 1,2 MB)
  3. RDir Dr. Torsten Bischoff: Bedarf an neuen Leitungen und Infrastruktur

    Themenblock 2: Freileitungen und Kabel
  4. Prof. Dr. Thomas Eikmann: Auswirkungen auf die Gesundheit
  5. Dipl.-Ing. Sebastian Heinrich: Auswirkungen auf Natur und Umwelt (pdf 1,8 MB)
  6. Prof. Dr. Peter Trüby: Auswirkungen von Hochspannungserdkabelanlagen auf den Boden (pdf 7,6 MB)
  7. Dr.-Ing. Thomas Büttner: Auswirkungen auf Landschaftsbild und Kulturlandschaft (pdf 6,3 MB)
  8. Dr. Jochen Karl: Ein Bild von einer Landschaft – Zur Methodik der Landschaftsbildbewertung (pdf 2,9 MB)

    Themenblock 3: Anforderungen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes
  9. Dr. Wolfgang Peters: Umweltstandards und Anforderungen an Umweltprüfungen (pdf 1,3 MB)
  10. Claus Mayr: Zwei Netze im Konflikt? Natura 2000 und das Netz der Energieleitungen (pdf 0,5 MB)
  11. Margret Brahms: Umsetzung der Eingriffs- und Ausgleichsregelung beim Ausbau länderübergreifender Energienetze (pdf 0,7 MB)
  12. Marion Riesner-Kabus: Ein Beispiel aus der Vollzugspraxis zur Bedeutung der frühzeitigen Einbeziehung von Naturschutzfachbehörden (pdf 5,4 MB)
  13. Ministerialrat a. D. Dr. Erich Gassner: Restriktionsbereiche für Energienetze und ihre Infrastruktur (pdf 50 KB)

    Themenblock 4: Öffentlichkeitsbeteiligung, Partizipation und Akzeptanz
  14. PD Dr. Gundula Hübner: Wege und Strategien zur Akzeptanzgewinnung in der Öffentlichkeit (pdf 6,6 MB)
  15. Dr. Elke Bruns: Partizipation – Chance oder Restriktion für den Netzausbau? (pdf 0,1 MB)
  16. Joachim Lück: Fallbeispiel: Kommunikation der Notwendigkeit von Energienetzen (pdf 0,2 MB)
  17. Peter Gosslar: Fallbeispiel: Wie empfinden Bürger ihre Mitwirkungsrechte? (pdf 0,5 MB)

Themenblock 1: Technischer und rechtlicher Rahmen

Aufgaben der Bundesnetzagentur beim Aus- und Umbau der Energienetze
Dipl.-Geogr. Renate Heintze, Bundesnetzagentur, Bonn

„Noch sind unsere Stromnetze nicht auf den Transport der erneuerbaren Energien ausgelegt. Für die Energiewende, die die Bundesregierung eingeleitet hat, braucht Deutschland aber die weitere Entwicklung des bestehenden Netzes“ (Energiekonzept 2012 der Bundesregierung). Ob und in welchem Umfang zur sicheren Stromversorgung in den Zeiten dieses rasanten Umbruchs zusätzliche Höchstspannungsleitungen erforderlich sind, soll in einem transparenten Prozess verbindlich festgestellt werden. Gemäß des NoVA-Prinzips (Netzoptimierung vor Verstärkung vor Ausbau) sind im Regelfall Optimierung und Verstärkung vorrangig vor einem Neubau von Höchstspannungsleitungen zu realisieren. Der auf diese Weise festgestellte Entwicklungsbedarf soll dann beschleunigt realisiert werden.
Durch die Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) und die Verabschiedung des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes (NABEG) wurden der Bundesnetzagentur (BNetzA) weitreichende Zuständigkeiten im Zusammenhang mit dem Ausbau der Höchstspannungsnetze übertragen. In vier großen Schritten, die jeweils mit teils mehrfachen Konsultationen und Beteiligungsverfahren ausgestaltet sind, wird der Bedarf erst erkannt und dann genehmigt.
Schritt eins: Drei Szenarien der künftigen „Stromlandschaft“
Schritt zwei: Erlass eines verbindlichen Bundesbedarfsplans
Schritt drei: Bundesfachplanung zur Findung von geeigneten „Korridoren“
Schritt vier: Planfeststellung zur exakten Festlegung des Leitungsverlaufs.
Diese vier Schritte werden insbesondere im Blick auf die Beteiligungsmöglichkeiten der Öffentlichkeit, der Verbände und der Behörden erläutert.

Ziele und Inhalte von Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) und Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG)
Prof. Dr. Hartmut Weyer, Energie-Forschungszentrum Niedersachsen und TU Clausthal

Das Energiepaket 2011 dient, wie bereits frühere Gesetze, der Beschleunigung des Netzausbaus auf Höchstspannungsebene. Hierzu wurde erstmals eine echte Bedarfsplanung für den Ausbau der Übertragungsnetze in Deutschland eingeführt. Erstellt werden nacheinander: Szenariorahmen, Netzentwicklungsplan (bis 3.6.2012), Bundesbedarfsplan. Die zur Umsetzung des Netzausbaus anschließend erforderlichen Planungsverfahren (Raumordnung) und Genehmigungsverfahren (Planfeststellungsverfahren mit Fachprüfung) unterscheiden sich danach, ob es sich um EnLAG-Vorhaben, NABEG-Vorhaben oder sonstige Vorhaben handelt.
Dem EnLAG unterfallen 24 Höchstspannungsvorhaben, die im Anhang zum EnLAG benannt sind. Eine echte Bedarfsplanung war bislang nicht erfolgt. Sie wird im Zusammenhang mit der Erstellung des Bundesbedarfsplans nachgeholt, einschließlich strategischer Umweltprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Raumordnungsverfahren und Planfeststellungsverfahren werden durch die jeweiligen Landesbehörden durchgeführt, auch wenn es sich um länderübergreifende Leitungen handelt. Bereits laufende Planfeststellungsverfahren werden in der Regel nach den bisherigen Vorschriften zu Ende geführt. Unter besonderen Voraussetzungen ist eine Teilerdverkabelung für vier Pilotprojekte möglich.
Dem NABEG unterfallen die Höchstspannungsvorhaben, die im Bundesbedarfsplan als länderübergreifend oder grenzüberschreitend gekennzeichnet sind. Für diese erfolgt eine Bundesfachplanung durch die Bundesnetzagentur, die an die Stelle landesbehördlicher Raumordnungsverfahren tritt, eine erweiterte Alternativenprüfung vorsieht und für das Planfeststellungsverfahren bindend ist. Die Vorschriften für das Planfeststellungsverfahren werden teilweise geändert, zudem kann die Zuständigkeit durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates gleichfalls auf die Bundesnetzagentur übertragen werden. Eine Teilerdverkabelung wird für ein fünftes Pilotprojekt ermöglicht, das insbesondere als HGÜ (Hochspannungs-Gleichstromübertragung) ausgeführt werden kann.

Bedarf an neuen Leitungen und Infrastruktur
RDir Dr. Torsten Bischoff, Leiter Ref. Wasserkraft, Windenergie und Netzintegration der Erneuerbaren Energien, BMU, Berlin

Stand des Netzausbaus auf der Übertragungsnetzebene (380 kV): Vor allem die Integration zunehmender Anteile von EE macht den Ausbau und die Modernisierung der Stromnetze notwendig. Für den Zeitraum bis zum Jahr 2015 definiert das Energieleitungsausbaugesetz (ENLAG) 24 eilbedürftige Ausbauprojekte, von denen 12 aus unterschiedlichen Gründen nicht im Zeitplan liegen. Bislang sind 214 der 1.807 km Trassenneubau aus dem ENLAG fertig gestellt. Der Bedarf an Ausbau der Übertragungsnetzebene bis zum Jahr 2022 wird erst durch den Netzentwicklungsplan (NEP) ermittelt. Ziel: Stabiles Stromnetz für 80% EE-Strom bis 2050.
Netzausbau auf der Verteilnetzebene: Vor allem wegen Netzengpässen auf der Verteilnetzebene wurde 2010 etwa 0,1 % des Windenergiestroms abgeregelt. Dieses Problem kann sich in Zukunft noch verstärken, wenn die Verteilnetze nicht zügig ausgebaut werden. Der Ausbau des Verteilnetzes ist allerdings erheblich unproblematischer als der des Übertragungsnetzes. Auch deutlich höhere Akzeptanz wegen Pflicht zur Erdverkabelung.
Schritte zur Umsetzung des beschleunigten Netzausbaus: Jährlich legen ÜNB 10-jährigen Netzentwicklungsplan (NEP) fest. Erstmals im Frühsommer 2012. Auf Grundlage NEP wird Bundesbedarfsplan vom Gesetzgeber beschlossen. Neue Technologien wie HGÜ oder Heißleiterseile sollen verstärkt zum Einsatz kommen. Die Verfahren laufen unter steter Öffentlichkeitsbeteiligung.
Weiterhin ist eine Anreizregulierungsverordnung in Vorbereitung, um den Finanzierungsrahmen für den Netzausbau anzupassen. Zudem soll eine Info- und Dialogoffensive „Netze für eine umweltschonende Energieversorgung“ für verstärkte Akzeptanz sorgen.
Sondersituation bei der Netzanbindung von Offshore-Windparks: Hier sind vor allem Haftungs- und Investitionsfragen zu klären.
Resümee: Netzausbau und EE-Ausbau müssen Hand in Hand gehen. Die beschleunigte Energiewende braucht deshalb auch beschleunigten Netzausbau. Mit dem NABEG und begleitenden Maßnahmen sind dafür die Grundlagen geschaffen. Leitmelodie des BMU: Beschleunigung durch frühzeitige Information und Partizipation der Bürgerinnen und Bürger.

Themenblock 2: Freileitungen und Kabel

Wirkungen auf die Gesundheit
Prof. Dr. Thomas Eikmann, Institut für Hygiene und Umweltmedizin der Justus-Liebig-Universität Gießen, DRL

Schon seit einigen Jahren wächst der Widerstand „betroffener Bürger“ gegen den Ausbau von Höchstspannungsleitungen vor allem im Rahmen des Ausbaus der regenerativen Energieerzeugung. Übereinstimmend werden von den verschiedenen Bürgerinitiativen im Wesentlichen vier Ziele ihrer Aktivitäten benannt: Schutz der regionalen Umwelt, Schutz des Landschaftsbildes, Schutz der Gesundheit sowie Werterhalt von Häusern und Grundstücken.
Höchstspannungsleitungen erzeugen elektromagnetische Felder, die zu verschiedenen biologischen Effekten beim Menschen führen, die physiologisch von der Wahrnehmung (eines Reizes) bis hin zum Schmerz reichen. Bei höheren Stromdichten können Extrasystolen oder Herzkammerflimmern auftreten. Durch die Einhaltung eines Basisgrenzwertes – unter Orientierung an der natürlichen Körperstromdichte – kann das Auftreten dieser pathologischen Symptomatik verhindert werden.
Als mögliche pathologische Langzeitwirkung wird zurzeit das Auftreten von Leukämie im Kindesalter angenommen sowie der Nachweis neurodegenerativer Erkrankungen beim Erwachsenen diskutiert. In mehreren epidemiologischen Studien konnte der Nachweis eines kleinen, aber statistisch signifikanten Risikos für Leukämie bei Kindern erbracht werden. Bei Annahme eines ursächlichen Zusammenhangs kann 1 Prozent aller Leukämie-Fälle bei Kindern in Europa auf eine erhöhte Exposition gegenüber niederfrequenten Magnetfeldern zurückgeführt werden. Den konsistenten epidemiologischen Ergebnissen steht bisher kein adäquates Wirkmodell gegenüber. Auch die vorliegenden experimentellen Studien stützen die epidemiologischen Ergebnisse bislang nicht. In anderen epidemiologischen Studien (mit einer hohen beruflichen Exposition) wurde eine Assoziation Morbus Alzheimer und Amyotropher Lateralsklerose gefunden. Die Ergebnisse sind hier nicht konsistent und es fehlt ebenfalls ein akzeptables Wirkungsmodell.
Neben der Einhaltung der Grenzwerte zum Schutze der menschlichen Gesundheit (in der 26. BImSchV) sind wegen der vorliegenden medizinischen Befunde weitere Vorsorgemaßnahmen als sinnvoll einzustufen. So sollten innerhalb der Trassen der Höchstspannungsleitungen keine Wohnbebauung vorhanden bzw. erlaubt sein und bestimmte Mindestabstände eingehalten werden. Als Alternative zu den Höchstspannungsmasten steht darüber hinaus die Erdverkabelung zur Verfügung.

Auswirkungen von Freileitung und Erdkabeln auf Natur und Umwelt
Dipl.-Ing. Sebastian Heinrich, OECOS GmbH, Hamburg

Der Vortrag stellt exemplarische Umweltwirkungen unterschiedlicher Kabel- und Freileitungsvarianten der Höchstspannungseben (380 KV) während der Bau- und Betriebsphase vor und bewertet und vergleicht diese.
Hintergrund der Ausführungen ist eine von OECOS GmbH bearbeitete, BMU-geförderte, synoptische Literaturstudie, in der bezogen auf den Schutzgüterkatalog des UVPG Umweltauswirkungen, unterschiedliche Stromnetztechnologien der Höchstspannungsebene betrachtet werden (Vorstellung der gesamten Studie am 15.3.2012 in Berlin). In einem abschließenden, zur Anwendung in der übergeordneten Planung entwickelten Bewertungskatalog erfolgt in dieser Studie für 27 Hauptkriterien eine zusammenfassende Klassifizierung der Varianten Erdkabel/Freileitung von sehr gut geeignet (wenige bis keine Auswirkungen auf die Umwelt) bis ungeeignet (dauerhafte erhebliche Umweltauswirkungen). Einen Schwerpunkt stellen darüber hinaus Vermeidungs-, Verminderungs- und Kompensationsmöglichkeiten dar.
Abschließend bleibt festzustellen, dass sich aus dem Bau und Betrieb von Freileitungen als auch von Erdkabeln der Höchstspannungsebene negative Umweltwirkungen auf die Schutzgüter des UVPG ergeben können. Für beide Technologien ist jedoch ein großes Repertoire an Vermeidungs- und Verminderungsmöglichkeiten möglich. Das mit Abstand größte Vermeidungspotenzial liegt in der Trassenwahl. Der Strategischen Umweltprüfung in der übergeordneten Planung, insbesondere der neuen Bundesfachplanung, kommt somit erhöhte Bedeutung zu.

Auswirkungen von Hochspannungserdkabelanlagen auf den Boden
Prof. Dr. Peter Trüby, Institut für Bodenkunde und Waldernährungslehre, Albert-Ludwigs-Universität Freiburg

Bau und Betrieb von Hochspannungserdkabelanlagen sind erhebliche Eingriffe in die Umwelt. Davon betroffen ist primär der Boden und die darauf stockende Vegetation. Die von den Kabeln ausgehende Wärmeemission wird den Wärme- und Wasserhaushalt des Bodens verändern. Zur Klärung möglicher Auswirkungen wurde ein Feldexperiment ausgeführt, mit dem der Betrieb einer Kabelanlage über einen Zeitraum von 5 Jahren für verschiedene Betriebsszenarien simuliert wurde. Dabei zeigte sich, dass sich der Bereich der Kabelbettung je nach Auslastung der Kabel stark erwärmen kann. Die Auswirkungen nehmen mit der Entfernung von der Wärmequelle rasch ab. Die Auswirkungen auf den Wasserhaushalt beschränken sich auf den Bereich der Kabelbettung. Sie sind an der Oberfläche ohne ökologische Relevanz. Die an der Bodenoberfläche zu erwartenden Temperaturunterschiede sind < 5°C, bei Normallast < 3 °C. Die lateralen Auswirkungen erfassen einen Streifen von ca. 6 Metern unmittelbar oberhalb der Trasse. Die Wärmeemission verhindert nicht das Auftreten von Frost und Schneebedeckung. Dafür sind die zugeführten Wärmemengen zu gering. Zu beobachten ist lediglich ein schnelleres Abtauen der Schneedecke. Ein Pflanzversuch mit Winterweizen zeigte keine signifikanten Auswirkungen auf den Wachstumsverlauf und den Ertrag. Nicht auszuschließen ist eine Begünstigung der Verunkrautung.

Auswirkungen auf Landschaftsbild und Kulturlandschaft
Dr.-Ing. Thomas Büttner, Büro für Heimatkunde und Kulturlandschaftspflege, Morschen

Freileitungsnetze sind moderne Landschaftselemente, die für viele Menschen die Kulturlandschaft technisieren und überformen. Sind die weit aufragenden Strommasten – gerne als stählerne Riesen oder Mast-Kolosse bezeichnet – ein notwendiges Übel oder ist der erforderliche Netzausbau nur akzeptabel, wenn weitgehend Erdkabel verlegt werden – gemäß dem Motto: Aus den Augen aus dem Sinn? Welcher Gestaltungsspielraum besteht bei dem Einbringen von Freileitungen in die Kulturlandschaft? Verbietet die Höhe der 380-kV-Leitungen allein aus Gründen der Maßstäblichkeit eine landschaftliche Einpassung? Sollte man daher eine Erdverkabelung aus Sicht des Kulturlandschaftsschutzes stringent verfolgen? Oder sind Freileitungen nicht ein Zeugnis unserer Zeit, das auch sichtbaren Niederschlag in der Kulturlandschaft finden muss? Welche Landschaftskompromisse sind möglich? Können Freileitungen in bestimmten Landschaftsräumen sogar als positiv zu wertende Gestaltelemente eingesetzt werden?
Letztlich stellt sich die Frage, ab wann eine Kulturlandschaft und ihre Bestandteile durch das Einbringen von Freileitungssystemen erheblich beeinträchtigt werden. Dies setzt nicht nur eine Auseinandersetzung mit dem Landschaftsbild voraus, sondern insbesondere auch mit der Genese einer Kulturlandschaft. Eine Kulturlandschaft ist immer mehr als die Summe ihrer Einzelteile. Als Landschaftsbildner wirken insbesondere Bau- und Bodendenkmale, dies umso mehr, wenn sie weit in die Umgebung ausstrahlen und einer bewussten landschaftlichen Setzung entsprungen sind. Man denke an exponierte Burganlagen und Gotteshäuser oder an historische Ortsansichten. Hinzu kommen traditionelle Kulturlandschaftselemente in Gestalt historischer Landnutzungsformen, die wesentlich zum Erscheinungsbild einer gewachsenen Kulturlandschaft beitragen. Verdichten sich die Bausteine, so lassen sich historische Kulturlandschaften abgrenzen. Solche Landschaften sind als menschgemachte Komposition zu begreifen, die erheblich zu unserem Wohlbefinden beitragen. Auf diese sollte bei der Trassenwahl für Freileitungen besondere Rücksicht genommen werden.
Notwendig sind daher eine kulturlandschaftsräumliche Gliederung und eine Herausarbeitung historischer Kulturlandschaften und historisch bedeutsamer Kulturlandschaftsbereiche wie sie beispielsweise schon landesweit für Nordrhein-Westfalen vorliegt und in Bayern derzeit in Arbeit ist. Nur so kann der Belang Kulturlandschaft angemessen in die Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren sowie in vertiefende Planungsschritte eingebracht werden. Eine Bringleistung besteht insbesondere auch seitens der Denkmalpflege. Aktuell wird u. a. in Bayern ein Projekt vorbereitet, das für das gesamte Bundesland landschaftswirksame Denkmale und deren Wirkungsraum benennen und in einem weiteren Vertiefungsschritt auch kartieren soll.

Ein Bild von einer Landschaft – Zur Methodik der Landschaftsbildbewertung
Dr. Jochen Karl, Ingenieurbüro für Umweltplanung, Staufenberg

Vielfalt, Eigenart und Schönheit – diese drei Begriffe, die schon das erste Bundesnaturschutzgesetz von 1976 als Kriterien für das Landschaftsbild benannt hat –, sie haben bislang noch jede Gesetzesnovelle überstanden. Ob der Schutz des Landschaftsbildes beim Naturschutz richtig angesiedelt ist, wurde dabei nie ernsthaft hinterfragt. So verwundert es nicht, dass den vielen in all den Jahrzehnten entstandenen Bewertungsansätzen der Stallgeruch der Naturwissenschaften anhaftet und die drei Kriterien immer wieder auf ihren strukturellen und funktionalistischen Kern reduziert werden.
Außen vor bleibt dabei nicht nur der kulturhistorische Wert einer Landschaft, der wenig mit Schönheit und noch weniger mit Vielfalt zu tun hat. Unterschätzt wird auch der Einfluss raumwirksamer Kriterien, die für Landschaftsbild und Erholungswert weitaus bedeutsamer sind als Hecken und blühende Wiesen, nämlich Weite und Erhabenheit – ganz abgesehen von der immer kostbarer werdenden Ruhe.
Auf der Suche nach besser geeigneten Bewertungsansätzen kreuzt man erstaunlich oft die Wege der Kulturwissenschaften – zuerst in Form der Landschaftsmalerei, dann durch den sich fast aufdrängenden Vergleich mit dem Denkmalschutz und schließlich durch die hohe Korrelation des Landschaftserlebens mit der Kontinuität der Landnutzungsgeschichte, als dessen Ausdruck uns Landschaft immer auch sinnlich anspricht. Es bedarf nicht der abstrakten Größen Vielfalt und Strukturreichtum; es ist die Landschaftsentwicklung selbst und ihre historische Kontinuität, die uns ermessen lässt, welchen Wert das Bild der Landschaft für uns hat und wie groß die Sensibilität gegenüber Eingriffen ist.

Themenblock 3: Anforderungen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes

Umweltstandards und Anforderungen an Umweltprüfungen
Dr. Wolfgang Peters, Bosch & Partner GmbH, Berlin

Im ersten Teil des Vortrags werden mögliche Bezugspunkte für die Formulierung von Umweltstandards im Kontext des Netzausbaus herausgearbeitet. Dazu wird ausgegangen von einer Übersicht über die möglichen Umweltkonflikte im Zusammenhang mit dem Bau und Betrieb von Stromnetzen sowie Hinweisen zu den grundlegenden Eigenschaften von Umweltstandards.
Im zweiten Teil werden abgeleitet aus dem Verfahrensablauf der Netzplanung und den damit verbundenen Umweltprüfungen und ihrer Fachbeiträge Ansatzpunkte für die Etablierung von Umweltstandards aufgezeigt. Dazu ist gleichzeitig zu diskutieren, ob und wie die möglichen Konflikte auf den einzelnen Verfahrensebenen angemessen behandelt werden können. Im Fokus steht dabei die Strategische Umweltprüfung zum Netzentwicklungsplan bzw. zum Bundesbedarfsplan.
Im Kern wird der Frage nachgegangen, wie Umweltstandards in Form von raumbezogenen Umweltzielen und Flächenkategorien, die als Geodaten vorliegen, für die Bewertung der Konflikte herangezogen werden können.

Zwei Netze im Konflikt? Natura 2000 und das Netz der Energieleitungen
Claus Mayr, NABU, Direktor Europapolitik, Brüssel

Nach Schätzungen der Europäischen Kommission ist zum Ausbau der erneuerbaren Energien bis 2020 und zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit ein massiver Ausbau der Versorgungsnetze, insbesondere von Stromtrassen und Gaspipelines, erforderlich. Die Europäische Kommission rechnet dafür insgesamt mit einem Finanzbedarf von 200 Milliarden Euro. In den vergangenen Jahren ist der Neubau von Hochspannungsleitungen und Pumpspeicherwerken oft durch den Widerstand lokaler Bürgerinitiativen verzögert worden. Es mehrten sich daher Stimmen, der beschleunigte Netzausbau sei nur durch eine Senkung der naturschutzrechtlichen Anforderungen zu erreichen. Im Rahmen mehrerer Expertenworkshops und Gesprächen mit der Kommission konnten diese Bedenken entkräftet werden. Die Naturschutzrichtlinien weisen sowohl hinsichtlich ihrer gebietsschutz- als auch artenschutzrechtlichen Ausnahmeregelungen genügend Flexibilität auf. Klagen betroffener Bürger aufgrund subjektiver Rechte könnten ohnehin nicht durch naturschutzrechtliche Sonderregelungen, sondern nur durch Transparenz und akzeptanzsteigernde Maßnahmen vermieden werden. Mit ihrem Verordnungsentwurf vom 19. Oktober (COM (2011) 658) trägt die Kommission diesen Erkenntnissen Rechnung. Bei der Präsentation der Vorschläge betonten Kommissionspräsident José Manuel Barroso und Energiekommissar Günther Oettinger, dass die EU-Umweltnormen, insbesondere auch die Vorschriften für Natura-2000-Gebiete, uneingeschränkt eingehalten werden müssten. Zudem sollen die Bürger zum frühest möglichen Zeitpunkt einbezogen werden, noch ehe der Projektträger seinen formellen Genehmigungsantrag einreiche. Zur Beschleunigung der „Projekte von gemeinsamen Interesse“ schlägt die Kommission unter anderem die Bündelung der Verfahren bei je einer zentralen Behörde pro Mitgliedstaat sowie Ko-Finanzierungsmittel der Union vor. Das Ziel ist die Verkürzung der Verfahrensdauer auf maximal drei Jahre.
Parallel hat sich eine Arbeitsgruppe aus Netzbetreibern in der „Renewables Grid Initiative“ (RGI) und Umweltverbänden wie BirdLife International, dem Dachverband des NABU, dem WWF und Greenpeace seit 2009 bemüht, eine gemeinsame Position zum Ausbau der Netze bei Wahrung der Umweltstandards zu erarbeiten. Diese „European Grid Declaration“ wurde am 10. November 2011 in Anwesenheit von Kommissar Oettinger im Europäischen Parlament unterzeichnet. In der Erklärung verpflichten sich die Netzbetreiber, die geltenden Umweltstandards im Natur- und Artenschutz einzuhalten und, wo möglich, die mit Stromtrassen verbundenen Risiken etwa durch Erdverkabelung zu minimieren. Die Umweltverbände verpflichten sich, den umweltschonenden Netzausbau zu unterstützen und in gemeinsamen Pilotprojekten Verbesserungsmöglichkeiten zu erforschen. Kommissar Oettinger begrüßte die RGI „als exzellente Kooperationsplattform für Umweltverbände und Netzbetreiber, um gemeinsam sinnvolle Lösungen zu finden und umzusetzen“ und betonte erneut, dass der Netzbau sowohl im gesellschaftlichen Konsens als auch „unter Beibehaltung der hohen Standards zum Schutz der biologischen Vielfalt erfolgen“ müsse.
Der Verordnungsentwurf der Europäischen Kommission zu den Energienetzen sowie ergänzende Informationen sind abrufbar unter: http://ec.europa.eu/energy/infrastructure/strategy/2020_en.htm. Die „European Grid Declaration“ von Netzbetreibern und Umweltverbänden ist abrufbar unter: http://www.renewables-grid.eu/ .

Umsetzung der Eingriffs- und Ausgleichsregelung beim Ausbau länderübergreifender Energienetze
Margret Brahms, Leiterin Abt. 5 Naturschutz, Forstwirtschaft, Jagd, Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume Schleswig-Holstein, Kiel

Mit dem Vortrag soll am Beispiel des Ausbaus der Energienetze aufgezeigt werden, wie die Ziele der Energiewende mit denen der Biodiversitätsstrategien in Einklang zu bringen sind. Dabei spielt die Eingriffsregelung eine tragende Rolle.
Es wird Einblick in die laufenden Verfahren des Energieleitungsausbaus am Beispiel Schleswig-Holsteins gegeben. Dabei wird der Prozess von der Raum- und Konfliktpotenzialanalyse bis zum „Lean-Management“ von Kompensationsmaßnahmen dargestellt. Aspekte der Vermeidung/Minimierung von Beeinträchtigungen, der Bemessung der Kompensation und die Allokation von Kompensationsflächen und Kompensationsmaßnahmen in Zeiten knapper Flächen sollen beleuchtet werden.
Vorgestellt wird die „all inclusive“-Dienstleistung der Ausgleichsagentur der Stiftung Naturschutz in Schleswig-Holstein als Angebot an die Netzbetreiber zur Beschleunigung von Verfahren.
Abschließend wird auf die Überlegungen der Länderarbeitsgemeinschaft Naturschutz (LANA) zur Unterstützung des Ausbaus länderübergreifender Energienetze eingegangen.

Ein Beispiel aus der Vollzugspraxis zur Bedeutung der frühzeitigen Einbeziehung von Naturschutzfachbehörden
Marion Riesner-Kabus, Der Senator für Umwelt, Bau und Verkehr, Bremen

Für den Bau einer 380 kV-Hochspannungsleitung wurde 2002 in Bremen ein Planfeststellungsverfahren nach § 11a EnWG durchgeführt. Die Leitungstrasse durchquert auf 3,4 km das bremische Flussmarschengebiet „Niedervieland“, ein 1.200 ha großes, von Gräben geprägtes Grünlandgebiet mit landesweiter, teilweise nationaler Bedeutung als Rast- und Brutvogellebensraum. Die Leitungstrasse mit einer durchschnittlichen Masthöhe von 40 m verläuft neben zwei bereits bestehenden 110-kV-Leitungen. Das Niedervieland ist sowohl als Europäisches Vogelschutzgebiet gemeldet als auch in Teilen als FFH-Gebiet gelistet. Vor der Planfeststellung war deshalb eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen, in der auch kumulative Wirkungen mit anderen Eingriffsvorhaben zu beachten waren. Im Rahmen der Eingriffsregelung waren insbesondere die Beeinträchtigung der Brut- und Rastfunktion und des Landschaftsbildes zu bewerten. Hierbei waren die Vorbelastung durch vorhandene Leitungen, aber auch die besondere Empfindlichkeit der offenen weiträumigen Marschenlandschaft zu berücksichtigen.
Durch die Bezirksregierung Weser-Ems wurde zeitlich parallel zum Verfahren in Bremen der anschließende Trassenverlauf auf 4,1 km Länge in drei angrenzenden Landkreisen Niedersachsens genehmigt. Die vier beteiligten Naturschutzbehörden vereinbarten bereits vor Verfahrensbeginn für die Bewertung der Beeinträchtigungen den bremischen Bewertungsrahmen „Handlungsanleitung für den Vollzug der Eingriffsregelung“ anzuwenden. Sie einigten sich außerdem im Vorfeld auf eine gemeinsame Kompensationsmaßnahme für die Beeinträchtigungen der Avifauna, dadurch konnte der Vorhabenträger frühzeitig in Grundstücksverhandlungen eintreten. Der Landschaftspflegerische Begleitplan wurde in zwei Stufen erarbeitet und zeitnah mit der Naturschutzbehörde abgestimmt, so dass bereits vor Beginn des Planfeststellungsverfahrens alle wesentlichen Anforderungen aus Naturschutzsicht erörtert und soweit möglich berücksichtigt waren.

Restriktionsbereiche für Energienetze und ihre Infrastruktur
Ministerialrat a. D. Dr. Erich Gassner, Bonn

I. Restriktionen: Gesetzliche Aufträge zur Prüfung der Vorhaben am Maßstab normativer Vorgaben, sei es der Regelanforderungen, sei es der Ausnahme- oder Befreiungsvoraussetzungen.
Folgen: Genehmigung, Genehmigung unter Auflagen oder Untersagung
II. Gesamträumliche Steuerungsvorgaben
1. ROG
a) Raumordnungspläne für das Landesgebiet oder Teile desselben (Regionalpläne)
b) Raumordnungspläne für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone
2. BauGB
a) Bauleitpläne, hier vor allem Flächennutzungspläne
b) Die Sonderregelungen für den Außenbereich
III. Fachplanungsrechtliche Steuerungsvorgaben
1. BNatSchG
a) Schutzgebiete kraft Gesetzes
b) Schutzgebiete kraft Ausweisung durch die Exekutive
c) Schutz von Arten und natürlichen Lebensräumen nach Maßgabe des USchadG
d) Anforderungen des besonderen Artenschutzes
e) Landschaftsplanung
2. WHG
a) Wasserschutzgebiete
b) Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne
c) Hochwasserschutzpläne
3. BWaldG
a) Schutzwälder (Näheres bspw.: §§ 16-19 LWaldG RP)
b) Erholungswälder
4. Bundesverkehrswegeplanung
a) Bedarfspläne nach Maßgabe der spezifischen Verkehrswegeausbaugesetze
b) Planung und Linienbestimmung gemäß § 16 FStrG
5. Denkmalschutzgesetze der Länder

Themenblock 4: Öffentlichkeitsbeteiligung, Partizipation und Akzeptanz

Wege und Strategien zur Akzeptanzgewinnung in der Öffentlichkeit
PD Dr. Gundula Hübner, Inst. f. Psychologie der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg

Der Ausbau der Stromleitungsnetze wird zum Nadelöhr für die Energiewende. In der Öffentlichkeit scheint der Netzausbau bislang wenig diskutiert, wird aber eher neutral bis positiv beurteilt (Hübner & Pohl 2011). Auf lokaler Ebene treten dagegen teilweise erhebliche Widerstände auf. Allerdings ist auch die öffentliche Akzeptanz daran gebunden, dass erstens der Netzausbau nachweislich für den Ausbau der Erneuerbaren Energien erforderlich ist und zweitens nicht der Nutzung von Atomstrom oder Kohlekraft dient. Dies wird ebenfalls in den Regionen gefordert, durch welche die geplanten Trassen geführt werden sollen. Einigkeit besteht auf lokaler wie überregionaler Ebene auch darüber, welche Technologien eingesetzt werden sollten – in sensiblen Gebieten wird der Einsatz von Erdkabeln statt Freileitungen gefordert. Diese Forderung ist jedoch nicht einseitig. Vielmehr werden Freileitungen in vorbelasteten Gebieten, z. B. entlang vorhandener Verkehrswege oder in Industriegebieten, in der Öffentlichkeit eher als an anderen Standorten akzeptiert.
Um die Akzeptanz des erforderlichen Netzausbaus auf lokaler Ebene zu steigern, ist zudem eine veränderte Planungskultur zu empfehlen und Anwohner in den Planungsprozess über die gesetzlichen Anforderungen hinaus einzubeziehen. Ein Beispiel für neue Wege im Netzausbau ist die Netzentwicklungsinitiative Schleswig-Holstein. Diese Initiative baut nicht nur auf eine informelle, vorgezogene Bürgerbeteiligung sondern umfasst auch eine freiwillige Kooperation von Netzbetreiben und Behörden. Diskutiert wird im Rahmen dieser Initiative auch, Bürgerinnen und Bürgern an den Übertragungsnetzen zu beteiligen, im Sinne eines Bürgernetzes. Denn einen Ausgleich zwischen lokalen Lasten und überregionalem Nutzen zu schaffen, dürfte ein Akzeptanzfaktor sein.
Im Vortrag werden Ergebnisse aus Bürgerbefragungen sowie Elemente der vorgezogen Bürgerbeteiligung vorgestellt.
Hübner, G. & Pohl, J (2011): Jein zum Netzausbau. Erneuerbare Energien, 9, 30-33.

Partizipation – Chance oder Restriktion für den Netzausbau?
Dr. Elke Bruns, TU Berlin, Institut für Landschaftsarchitektur und Umweltplanung

Ausgangslage und Erwartungen: Die Haltung der Bevölkerung gegenüber Großinfrastrukturvorhaben ist ausgesprochen skeptisch. Der Vortrag erläutert Haltungen und Empfindungen der Planungsbetroffenen, die dazu führen, dass Vorhaben eine starke Ablehnung erfahren. Die Erwartungen an Partizipation – hier Beteiligung an den Planungs- und Genehmigungsverfahren – als ein Mittel der Sicherung oder Gewinnung von Akzeptanz sind hoch. Insbesondere bei konfliktträchtigen Großprojekten besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass die förmlichen Beteiligungsschritte allein nicht ausreichen, aktiven Widerstand in der Bevölkerung zu befrieden und eine Duldung auf Seiten der Planungsbetroffenen zu erreichen. Die förmliche Beteiligung soll daher durch ein Hinwirken der Behörden auf eine frühzeitige Bürgerbeteiligung in der Verantwortung des Vorhabenträgers verbessert werden. Flankierend sollen informelle Beteiligungsangebote zum Einsatz kommen. Die Erwartung einer Beschleunigung durch ein Mehr an Beteiligung kann sich nur bedingt erfüllen – zum Beispiel wenn damit tatsächlich erreicht wird, dass der behördliche Beschluss nicht beklagt wird. Nach den Erfahrungen der Behörden kann Beteiligung aber nicht verhindern, dass es zu Verzögerungen durch das Einlegen von Rechtsmitteln kommt. Um Frustration und Vertrauensverlust vorzubeugen ist es generell wichtig, die Möglichkeiten und die Reichweite einer Beteiligung richtig einzuschätzen. Derzeit ist Mitwirkung möglich – über Mitentscheidung im Rahmen von Verwaltungsverfahren sollten keine falschen Erwartungen geweckt werden.
Chancen der erweiterten Öffentlichkeitsbeteiligung beim Netzausbau: Die EnWG-Novelle und das NABEG sind ein Meilenstein für die Infrastrukturplanung. Die Einführung einer gestuften energiewirtschaftlichen Bedarfsplanung (§ 12 EnWG) und die Einführung einer Bundesfachplanung für bestimmte prioritäre Projekte in der Zuständigkeit des Bundes (BNetzA) erfolgte mit dem Ziel der Beschleunigung. Dieses Ziel kann unter dem Vorbehalt der Zustimmung der Länder v. a. dann erreicht werden, wenn die BNetzA auch die Zuständigkeit für die Planfeststellung der grenzüberschreitenden und länderübergreifenden und Projekte erhält. Die Regelungen des EnWG und des NABEG sehen im Hinblick auf den Kreis der zu Beteiligenden eine erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung vor. Der Vortrag geht exemplarisch auf die Beteiligungsmöglichkeiten auf Ebene der Bedarfsplanung ein und erläutert, welche „Öffentlichkeit“ in den verschiedenen Phasen der Bedarfsplanung einbezogen ist. In der Bedarfsplanung erfolgen strategische Weichenstellungen für den zukünftigen Ausbau des Leitungsnetzes. Die Bedarfsplanung ist als „rollierende Planung“ konzipiert, was unter den gegebenen Unsicherheiten jeweils Anpassungsmöglichkeiten an die tatsächliche Entwicklung bietet, aber auch besondere Herausforderungen an die Öffentlichkeitsbeteiligung stellt. Für die BNetzA stellt sich die Frage, ob sie in den Augen der Öffentlichkeit als objektive, glaub- und vertrauenswürdige Entscheidungsinstanz etablieren kann. Chancen für mehr Akzeptanz und eine beschleunigte Netzausbauplanung würden bestehen, wenn das Partizipationsparadox durchbrochen werden könnte und eine Aktivierung einer möglichst großen Zahl von Planungsbetroffenen bereits in einer frühen Planungsphase gelänge. Einer breiten Einbeziehung der Bürger auf der strategischen Entscheidungsebene (Bedarfsplanung) stehen allerdings die hohe technische Komplexität und der Abstraktionsgrad der Planung entgegen. Ohne eine allgemeinverständliche Übersetzung bleibt der Diskurs vorwiegend den Experten vorbehalten. Chancen für mehr Akzeptanz und eine beschleunigte Vorhabenszulassung würden ferner bestehen, wenn der so genannte Akzeptanztrichter auf der Genehmigungsebene überwunden (durchlässiger) würde. Die Bereitschaft zur Duldung von Vorhaben nimmt in dem Maße ab schlägt und in Widerstand um, wie die Betroffenen in ihrem Umfeld konkret von Einschränkungen oder Belastungen betroffen sind oder sich betroffen wähnen. Auf dieser Ebene sehen sich Vorhabenträger und Behörden mit Konflikten konfrontiert, die aus individuellen Werthaltungen oder subjektiver Befürchtungen resultieren. Die Überwindung solcher Konflikte ist nicht durch Beteiligungsformen wie Information und Dialog möglich. Sie sind auch nur bedingt durch materielle Ausgleichsangebote zu lösen und bleiben ein unkalkulierbarer Faktor.
Restriktionen für den Netzausbau: Lange Planungs- und Genehmigungszeiten (Rechtskräftigkeit des Beschlusses) gelten als Restriktion für den Netzausbau – aber nicht als die einzige. Vielmehr – und das wird in der Diskussion über die Bedeutung der öffentlichen Akzeptanz vielfach vergessen – unterliegt der Netzausbau einem Bündel von Einflussfaktoren (siehe ReNet-Forschungsprojekt), die einem schnellen Realisierungsfortschritt entgegenstehen (u. a. Unsicherheit über technologische Pfade, Investitionszurückhaltung der Netzbetreiber). Im Hinblick auf eine konkrete Planungsaufgabe (Korridorfestlegung) zeigt der Vortrag ein fiktives Beispiel für die Effekte der Linienführung auf das Erscheinungsbild und die Wahrnehmung in der Landschaft und stellt die Frage, ob die Berücksichtigung der jeweiligen Interessen der Planungsbetroffenen (hier: Kommunen) zu besseren Planungsergebnissen führt. Eine Restriktion für Partizipation liegt in der notwendigen Überwindung überkommener Rollenverständnisse der beteiligen Akteure (Umweltverbände eingeschlossen). Es wird in Frage gestellt, ob es für die öffentliche Verwaltung einen ausreichenden Anreiz für eine wertschätzende Einbeziehung der Planungsbeteiligten, insbesondere der Bürger, gibt. Eine besondere Herausforderung besteht in der Verzahnung zwischen informellen Informations- und Dialogangeboten der formalen Öffentlichkeitsbeteiligung. Hier fehlt es an Regeln, wie diese erfolgen soll.
Fazit: Die Umsetzung der Beteiligungsmöglichkeiten im Rahmen der Netzausbauplanung stellt alle Beteiligten vor neue Herausforderungen. Voraussetzung für den Erfolg (Vertrauensbildung, Glaubwürdigkeit) ist eine alle Planungsebenen übergreifende Beteiligungssstrategie, wobei jede Ebene spezifische Schwerpunkte hinsichtlich der zu beteiligenden Öffentlichkeit setzen wird. Hinsichtlich formeller Beteiligung und flankierender Informations- und Dialogprozesse gilt es eine ausgewogene Balance zu finden. Niemand wünscht sich eine Veranstaltungsreihe mit dem Thema: Schadensbegrenzung – Partizipation zwischen Überdruss und Frustration. Im besten Falle könnte die Netzausbauplanung Vorbildcharakter für andere Infrastrukturplanungen erlangen.

letzte Aktualisierung: 19.12.2015