Honorierung von Leistungen der Landwirtschaft für Naturschutz und Landschaftspflege

Heft 71 des Deutschen Rates für Landespflege

Im November 1998 führte der Deutsche Rat für Landespflege (DRL) in Bonn ein Symposium "Honorierung von Leistungen der Landwirtschaft für Naturschutz und Landschaftspflege" mit Sachverständigen der EU sowie des Bundes und der Länder der Bundesrepublik Deutschland durch. Dabei sollten die neuen Aktionsräume für die Agrarumweltpolitik unter den veränderten Rahmenbedingungen gezeigt und diskutiert werden. Im Vordergrund der Betrachtungen standen die Entwicklungen der EU-Agrarreform, wie sie in der Agenda 2000 niedergelegt sind.

Mit dem Symposium sollten die Agrarumweltprobleme aus fachwissenschaftlicher Sicht diagnostiziert und bewertet werden, u. a. die Fragen:

• Welche Naturschutz- und Umweltleistungen kann/sollte die Landwirtschaft aus ökologischer Sicht erbringen?
• Wie ist der Forschungsstand im Bereich "Öko-Bilanzierung"?
• Welche Aussagemöglichkeiten und -grenzen fachwissenschaftlicher Analysen gibt es und wie werden sie bewertet?

Als Ergebnis wurden vom Deutschen Rat für Landespflege Thesen zum Hintergrund der Agrarpolitik und Handlungsempfehlungen für die künftige Entwicklung erarbeitet.

Hintergrund

Intensivierung, Spezialisierung und räumlicher Konzentration der landwirtschaftlichen Produktion haben in den 1970er und 1980er Jahren unerwünschte Nebenwirkungen auf Umweltmedien, Ökosysteme und Landschaft gehabt, deren Umweltbelastungen durch agrarpolitische partiellen Maßnahmen (z. B. Gülleverordnungen, verschärfte Bewirtschaftungsauflagen in Wassereinzugsgebieten, Biotopschutz usw.) nicht eingegrenzt werden konnten.

EU-Agrarreform 1992 und Agenda 2000 als umfassende Lösungsansätze sollten daraufhin die Markt- und Preispolitik im Landwirtschaftssektor konsequenter an den Markterfordernissen ausrichten und die angestrebten einkommens- und gesellschaftspolitischen Ziele mit anderen Mitteln erreichen. Damit soll der Konflikt zwischen Produktions- und Verteilungszielen überwunden und die europäische Landwirtschaft schrittweise in die Weltagrarwirtschaft integriert werden.

Mit den begleitenden Maßnahmen der EU-Agrarreform 1992 (EWG-VO 2078/92), die auch verschiedene umweltorientierte Maßnahmen enthalten (z. B. Verringerung des Einsatzes von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, Ökologischer Landbau, Pflege des Landschaftsbildes, Umweltfortbildung von Landwirten), wurde der Einstieg in ein geschlosseneres Konzept der Agrarumweltpolitik vollzogen.

Die Agenda 2000 sieht Erhöhungen der Finanzausstattung der Agrarumweltprogramme und die Bindung von Direktzahlungen an Umweltstandards vor. Dies bietet Chancen für die Akzeptanz und Umsetzung von Naturschutzzielen insbesondere in benachteiligten Gebieten, die häufig von besonderem Wert für Naturschutz und Landschaftspflege sind. Auch das europäische Schutzgebietssystem Natura 2000 (Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, auch Flora-Fauna-Habitat- bzw. FFH-Richtlinie genannt) kann dadurch leichter verwirklicht werden.

Trotzdem bleiben konkrete Maßnahmen zur Reduktion von Umweltbelastungen, wie die in der Düngeverordnung von 1996 festgelegten Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen, unverzichtbar; sie sollten jedoch auf ein Mindestmaß direkter staatlicher Vorgaben (Gebote, Verbote) beschränkt bleiben.

Die Direktzahlungen nach dem Konzept der Agrarreform 1992 und der Agenda 2000 sind zum Ausgleich marktbedingter Einkommensverluste für die Landwirte festgesetzt worden. Solche Ausgleichszahlungen lassen sich nach den Grundsätzen der sozialen Marktwirtschaft als einkommenspolitische Maßnahme zwar für eine Übergangszeit rechtfertigen, stehen allerdings bei den WTO-Verhandlungen wegen ihrer wettbewerbsverzerrenden Wirkungen auf dem Prüfstand. Ein Teil dieser Finanzmittel könnte zur Verfolgung umweltbezogener Ziele eingesetzt werden.

Weil die landwirtschaftliche Nutzung jahrhundertelang entscheidenden Einfluss auf die Entstehung vielfältiger und typischer Kulturlandschaften ausgeübt hat, konnten diese zu Lebensräumen für an sie angepasste Tier- und Pflanzenarten werden. Der Erhalt der Vielfalt von Tier- und Pflanzenarten und der Schutz ihrer Lebensräume sowie die Sicherung der Eigenart und Schönheit des Landschaftsbildes sind Hauptziele des Naturschutzes.

Die heutige landwirtschaftliche Nutzung wirkt sich auf die Funktionsfähigkeit des gesamten Naturhaushaltes aus, zu dem Boden, Wasser, Luft (abiotische Ressourcen), Fauna und Flora (biotische Ressourcen) gleichermaßen gehören. Die „gute fachliche Praxis“ in der Landwirtschaft muss auf die Vermeidung von Umweltbelastungen ausgerichtet sein und durch spezifische Maßnahmen umgesetzt werden. Ansätze, die gute fachliche Praxis näher zu bestimmen, sind z. B. in Deutschland das Bodenschutzgesetz, des Pflanzenschutzgesetz und die Düngeverordnung. Landwirtschaftliche Nutzungen und Maßnahmen produzieren Leistungen für Natur und Landschaft, wenn sie die Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes im Hinblick auf einzelne oder mehrere biotische und abiotische Ressourcen über das gesetzlich geforderte Maß - die gute fachliche Praxis - hinaus sichern und verbessern.

In der Gesellschaft besteht grundsätzlich Akzeptanz, Landwirte für direkte ökologische Leistungen zu honorieren, statt unspezifische Einkommenshilfen zu gewähren. Damit wird das in der Agenda 2000 angeführte Argument für die Kombination solcher Direktzahlungen mit ökologischen Leistungen (cross compliance) gestützt. Viele Bürger sind auch bereit, selbst höhere Preise für ressourcenschonend hergestellte hochwertige Nahrungsmittel zu bezahlen.

Für den Bereich der durch Ordnungsrecht geregelten Agrar- und Umweltpolitik ist in den letzten Jahren ein zunehmender Zentralisierungsgrad zu Lasten lokaler und regionaler Institutionen festzustellen. Beispiele sind in Deutschland die bundesweit geltende Düngeverordnung oder das Bundesbodenschutzgesetz. Solche national oder zum Teil auch EU-weit geltenden Regelungen stellen gewisse Pauschallösungen dar, die regionale Besonderheiten unberücksichtigt lassen.

Teile der “Agrarumweltprogramme” zur Honorierung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft werden dagegen dezentral konzipiert, administriert und begrenzt auch finanziert. In Einzelfällen werden auf regionaler bzw. lokaler Ebene, d. h. in abgrenzbaren konkreten Räumen, die Interessen der Entscheidungsträger, Akteure und Betroffenen in Form von “runden Tischen” abgestimmt; Handlungsmöglichkeiten und Umsetzungschancen aufgrund verschiedener Politikinstrumente (z. B. Erörterung von Planungs- und Finanzierungsinstrumenten) werden diskutiert und Lösungen für die künftige Entwicklung erarbeitet. Beispiele erfolgreichen gemeinsamen Handelns liegen vor.

Handlungsempfehlungen

Ökologische Leistungen landwirtschaftlicher Betriebe, die über eine “gute fachliche Praxis” hinausgehen und von der Gesellschaft erwünscht sind, sollen auf der Grundlage geeigneter Ziele und Bewertungen honoriert werden. Die Schwierigkeiten liegen darin, dass sich schon in Deutschland eine gute fachliche Praxis nicht eindeutig definieren lässt, zumal sich die Vorstellungen hiervon in Abhängigkeit von produktionstechnischen Entwicklungen und sich wandelndem Umweltbewusstsein der Bevölkerung im Zeitablauf fortlaufend verändern. Darüber hinaus besteht für eine Umsetzung auf der EU-Ebene das Problem, dass die “gute fachliche Praxis” auch in den verschiedenen europäischen Agrarregionen unterschiedlich ausgeprägt ist und unterschiedliche Rechtsgrundlagen für ihre Durchsetzung existieren. Ungeachtet dessen muss jedoch der Grundsatz gelten, dass der durch eine “gute fachliche Praxis” und den existierenden Rechtsrahmen eingeforderte Schutz von Umweltressourcen nicht zu honorieren ist. Zu honorieren sind insbesondere solche Nutzungen und Maßnahmen, die der Förderung der standörtlichen und naturraumspezifischen Biodiversität sowie der Erhaltung des Landschaftsbildes dienen, z. B.

• die Beibehaltung extensiver Nutzungen von artenreichen Wiesen, Weiden und kleinen Wäldern,
• die Extensivierung vormals intensiv genutzten Grün- oder Ackerlandes zugunsten der Förderung von Artenvielfalt unter Einbeziehung bestimmter Fruchtfolgen,
• die Anlage langfristig nicht oder nur extensiv genutzter landschaftlicher Kleinstrukturen (Raine, Wegränder, Uferstreifen, Ackerrandstreifen) zur Schonung und Erhaltung von Böden und Artenvielfalt und zur Verschönerung des Landschaftsbildes,
• die Pflege von Hecken und Feuchtbiotopen.

Die Erarbeitung der Grundlagen für eine fachlich begründete und im politischen Willensbildungsprozess konsensfähige Quantifizierung ökologischer Leistungen ist eine große Herausforderung für die naturwissenschaftliche und sozioökonomische Forschung, die nur in enger Zusammenarbeit zu leisten ist. Vorarbeiten wurden bereits erbracht, müssen aber noch zu einem operationalen Gesamtkonzept zusammen geführt werden.

Die Honorierung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft setzt die Entwicklung betriebsbezogener praktikabler Indikatorensysteme zur Erfassung und Bewertung der Auswirkungen landwirtschaftlicher Produktion auf die Umwelt voraus. Ergebnisorientierte Bewertungsverfahren statt derzeit rein handlungsorientierter Fördermaßnahmen werden für eine sinnvolle und sachgerechte Honorierung empfohlen. Die Ökobilanzmethode kann als eine Voraussetzung zur Bewertung von landwirtschaftlichen Verfahren genutzt werden. Sie ist durch ein hohes Maß an internationaler Harmonisierung und Normierung gekennzeichnet. Ihre Anwendung in der Landwirtschaft verlangt die Integration spezifisch landwirtschaftlicher Umweltwirkungskategorien, z. B. Arten- und Biotopvielfalt, Gewässerschutz, Bodenschutz, Klimaschutz. Die Ergebnisse der Ökobilanzmethode sind eindeutig interpretierbar. Ökonomische und soziale Aspekte müssen am Ende der Bilanzbewertung ergänzt werden. Elemente der Ökobilanz als Analysemethode lassen sich darüber hinaus zur Optimierung der Umweltberichterstattung und der Bewertung von Agrarumwelt-Fördermaßnahmen heranziehen.

Ökologische Leistungen stellen häufig (positive) externe Effekte landwirtschaftlicher Produktion dar, für die keine Märkte existieren. Die Wertschätzung dieser Leistungen durch die Gesellschaft lässt sich auf indirekt durch die Anwendung von Methoden zur Ermittlung der Präferenzen der Bevölkerung (z. B. Befragungen) erfassen. Umfang und Höhe der Honorierung ökologischer Leistungen müssen im politischen Willensbildungsprozess in der Regel auf kommunaler und kleinregionaler Ebene, durch Bürgerbeteiligung (z. B. Vertreter von Landwirtschaftskammern, Waldbesitzerverbänden, Naturschutzverbänden) ermittelt werden. Dabei setzen Haushalte der Kommunen und Länder und die zur Verfügung stehenden EU-Fördermittel Grenzen. Eine Operationalisierung auf der Ebene der EU-15, die wesentlicher Initiator und vor allem auch Geldgeber von Agrarumweltprogrammen ist, würde dann nach dem Subsidiaritätsprinzip und dem folgenden Muster föderativer Kompetenzverteilung erfolgen können: Die EU verordnet die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Gestaltung der Honorierung ökologischer Leistungen und übernimmt entsprechend den im Rahmen der Agrarreform 1992 und (erweitert) in der Agenda 2000 durchgeführten bzw. vorgesehenen Maßnahmen einen (hohen) Finanzierungsanteil, sofern europaweite Umweltwirkungen (z. B. Aufbau des zusammenhängenden ökologischen Netzes von Schutzgebieten “Natura 2000” durch die Umsetzung der FFH-Richtlinie) zu erwarten sind.

Die nationalen Regierungen können innerhalb dieses Rahmens je nach besonderer Problemlage und gesellschaftlichen Präferenzen Modifikationen sowie (wenn erwünscht) auch ergänzende Finanzierungen vornehmen. Auswahl und Spezifizierung der zu honorierenden ökologischen Leistungen sind dann jedoch i. w. auf Bezirks-, Kreis- oder kommunaler Ebene durchzuführen (soweit diese nicht überregionale oder gar internationale Bedeutung haben), u. U. auch mit der Möglichkeit einer ergänzenden oder der Verpflichtung eigenständiger Finanzierung.

Zur konsequenten Anwendung des Subsidiaritätsprinzips sind die Auswirkungen landwirtschaftlich bedingter Umwelteffekte ebenso zu berücksichtigen wie die Raumwirkungen agrar- und umweltpolitischer Maßnahmen. Eine an solchen Raumwirkungen orientierte Bündelung führt zu einer effizienten Politikgestaltung. Sofern möglich ist den Gebietskörperschaften (z. B. Gemeinden, Landkreise), die von der Bereitstellung land- und forstwirtschaftlich produzierter Umweltgüter profitieren, sowohl die Verantwortung für die Formulierung von Politikmaßnahmen als auch für deren Finanzierung zu übertragen.

Wirken sich Umweltprobleme lokal bis regional aus (z. B. Boden- und Grundwasserschutz, Teile des Artenschutzes) sollen mit Beteiligung lokaler Akteure und Betroffener dezentrale Lösungen angestrebt werden. Nur eine solche (Gesamt-) Verantwortung gewährleistet gleichzeitig Bürgernähe und einen effizienzfördernden (Ideen-)Wettbewerb der beteiligten Institutionen und Personengruppen.

Zentrale Lösungen auf Bundes- oder EU-Ebene sind vorrangig bei nationalen oder internationalen europaweiten Umweltwirkungsbereichen sowie Gebieten von nationaler und gemeinschaftlicher Bedeutung (FFH-Gebiete) vorzusehen. Auch bei globalen Umweltwirkungsbereichen (z. B. Klimaschutz, globaler Artenschutz) sind zentrale politische Vorgaben notwendig. Bei räumlich begrenzten Umweltwirkungen können zentrale Politikmaßnahmen dann effizient sein, wenn eine überregionale Koordination notwendig ist. Die Biotopvernetzung über Landes- oder nationale Grenzen hinweg oder der Schutz wandernder Tierarten erfordern solche staatlichen Aktivitäten.

"Politikverflechtung", d. h. die gleichzeitige Beteiligung verschiedener Ebenen an politischen Entscheidungs- und Finanzierungsprozessen, erschwert deren Transparenz und verschleiert Zuständigkeiten; sie ist daher zu vermeiden. In der Agrarumweltpolitik sind die geltenden Kompetenzen aller verantwortlichen Instanzen kritisch zu überprüfen, vor allem bei den zwischen verschiedenen Gebietskörperschaften (Kommunen, Landkreise, Länder, Bund, EU) organisierten Maßnahmen. So ist die deutsche „Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“, über die wesentliche Teile der Agrarumweltpolitik finanziert und durchgeführt werden, daraufhin zu überprüfen, ob sie tatsächlich überwiegend Fragen nationaler Bedeutung behandelt und eine Zuständigkeit des Bundes erfordert. Ähnlich ist mit Politikmaßnahmen zu verfahren, die von der Europäischen Union vorgegeben und z. T. weitgehend mitfinanziert werden, deren Instrumente jedoch häufig räumlich eng begrenzte (Umwelt-) Phänomene steuern (Bodenschutz durch extensive Anbauverfahren, Schutz von Arten und Biotopen oder Landschaften mit ausschließlich lokaler oder regionaler Bedeutung).

Wenn allerdings dezentrale Entscheidungsebenen bis hinunter zur Gemeinde verantwortlich werden, muss diese Kompetenzzuweisung auch Finanzierungsfragen einschließen, d. h. Verfügungsrechte über Zuweisungen oder Einnahmen (vor allem aus Steuern).

Die Honorierung ökologisch wirksamer Leistungen sollte v. a. auf der lokalen Ebene auf der Grundlage ökologischer Konzepte diskutiert werden. Dabei ist eine breite Beteiligung aller interessierten Bürger, insbesondere der Landwirte anzustreben. Die Moderation der Gespräche über die Konzepte und ihre Umsetzungsmodalitäten können Gemeindevertreter oder externe Mediatoren übernehmen.

In Deutschland können die flächenbezogenen und ressourcenschonenden Maßnahmen für das Gemeindegebiet - bei einer Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden - sowie ihre Umsetzung auf der Grundlage des gemeindlichen Landschaftsplanes in langfristige Programme entwickelt werden. Wenn auch noch nicht alle Landschaftspläne dem gewünschten Qualitätsstandard entsprechen, so liegen doch eine Vielzahl positiver Erfahrungen zur Erarbeitung und Umsetzung ökologischer Konzepte auf der Grundlage dieses Instrumentes auf lokaler Ebene vor. Besonders im ländlichen Raum ist die Zusammenarbeit Landschaftsplanung - Landwirtschaft eine entscheidende Voraussetzung, um die Umsetzung ökologischer Konzepte zu gewährleisten. Verschiedene Modelle der konstruktiven Zusammenarbeit von Landschaftsplanung und landwirtschaftlicher Entwicklung (z. B. Biosphärenreservat Rhön) beweisen die Effektivität. Konkrete Maßnahmen zur Erhaltung und Förderung der naturraumspezifischen Biodiversität und zur Erhaltung des Landschaftsbildes der Kulturlandschaften als Leistungen der Landwirtschaft für Naturschutz und Landschaftspflege sind außerdem eine Voraussetzung für die Entwicklung wichtiger Wirtschaftsfaktoren (z. B. Tourismus/ Fremdenverkehr).

Die ausführliche Stellungnahme wurde zusammen mit den Beiträgen der Tagung in Heft 71 im Juli 2000 in der Schriftenreihe des DRL veröffentlicht. Das Heft kann zum Preis von 5,50 Euro zzgl. Mwst. und Versandkosten beim Druck Center Meckenheim bestellt werden.